สิทธิในการหยุดงานประท้วงของข้าราชการเมืองน้ำหอม

ข้าราชการพลเรือนสามัญไทยมีเสรีภาพในการรวมกลุ่มตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 64 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ประกอบกับมาตรา 43 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ส่วนหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่ม มาตรา 43 วรรคสอง บัญญัติให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา ซึ่งสำนักงาน ก.พ. ได้ดำเนินการศึกษาเพื่อเตรียมยกร่างพระราชการกฤษฎีกาเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขการรวมกลุ่มแล้ว

โดยในชั้นต้นได้กำหนดแนวทางที่จะให้ข้าราชการการพลเรือนสามัญ สามารถรวมกลุ่มกันจัดตั้งเป็นสหภาพข้าราชการ หรือเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพข้าราชการ เพื่อดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ภายใต้หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด ซึ่งสิ่งหนึ่งที่สหภาพข้าราชการและสมาชิกสหภาพข้าราชการไม่สามารถกระทำได้ตามแนวทางที่ได้จากการศึกษาดังกล่าวข้างต้น คือ การหยุดงานประท้วง ข้อจำกัดนี้ทำให้ผู้เขียนนึกถึงประเทศฝรั่งเศสประเทศซึ่งการหยุดงานประท้วงถือเป็นสิทธิประการหนึ่งของข้าราชการ จึงขอหยิบยกเรื่องสิทธิในการหยุดงานประท้วงของข้าราชการฝรั่งเศสมากล่าวถึงในบทความนี้

การหยุดงานประท้วง (Grève) โดยทั่วไป หมายถึง การที่ลูกจ้างหยุดทำงานเพื่อต่อรองให้นายจ้างดำเนินการตามข้อเรียกร้องที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่การงาน ในอดีตนอกจากการหยุดงานประท้วงเป็นสิ่งต้องห้ามแล้วยังเป็นการกระทำที่เป็นความผิดอาญาด้วย จนกระทั่งวันที่ 25 พฤษภาคม ค.ศ. 1864 ได้มีการตรากฎหมายฉบับหนึ่งขึ้นมา ส่งผลให้การหยุดงานประท้วงไม่เป็นความผิดอาญา กฎหมายฉบับดังกล่าวไม่ได้กำหนดขอบเขตที่ชัดเจนของการหยุดงานประท้วง แต่ถือว่าการหยุดงานประท้วงเป็น การละเมิดสัญญาจ้าง ซึ่งนายจ้างสามารถไล่ลูกจ้างที่หยุดงานออกจากงานหรืออาจใช้กำลังเพื่อเข้าควบคุมสถานการณ์ได้ แม้ลูกจ้างจะได้รับผลกระทบค่อนข้างมาก แต่การหยุดงานประท้วงก็มีบทบาทสำคัญมากในทางการเมืองและทางสังคมในช่วงสาธารณรัฐที่ 3 (La Troisième République : ค.ศ. 1870 – ค.ศ. 1930)

การหยุดงานประท้วงเป็นสิทธิที่มีการรับรองไว้ในคำปรารภแห่งรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1946 และคำปรารภแห่งรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 ก็ได้บัญญัติไว้เช่นเดียวกันว่า “การใช้สิทธิหยุดงานประท้วง (Droit de grève) สามารถกระทำได้ภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนด” สำหรับข้าราชการฝรั่งเศส สิทธิในการหยุดงานประท้วงปรากฏอยู่ในมาตรา 10 ของกฎหมายฉบับที่ 83-634 ลงวันที่ 13 กรกฏาคม ค.ศ. 1983 ว่าด้วยสิทธิและหน้าที่ของข้าราชการ โดยเป็นการนำความตามคำปรารภแห่งรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1946 และค.ศ. 1958 มาบัญญัติว่า “ข้าราชการสามารถใช้สิทธิในการหยุดงานประท้วงได้ภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนด” ซึ่งกฎหมายและแนวคำพิพากษาของศาลต่าง ๆ ได้กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการหยุดงานประท้วงไว้หลายประการ เช่น

* การหยุดงานประท้วงต้องคำนึงถึงหลักความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ (Continuité du service public) ซึ่งเป็นหลักการที่มีที่มาจากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม ค.ศ. 1979

* ข้าราชการที่หยุดงานประท้วงจะไม่ถูกลงโทษทางวินัย แต่ส่วนราชการอาจหักค่าตอบแทนรายเดือนของข้าราชการในช่วงเวลาที่หยุดงานประท้วงเนื่องจากไม่ได้ทำงาน ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด กล่าวคือ กรณีที่การหยุดงานประท้วงมีระยะเวลาต่ำกว่า 1 วัน ส่วนราชการจะหักเงินค่าตอบแทนรายเดือนของข้าราชการที่หยุดงานในอัตรา 1/30 สำหรับข้าราชการของรัฐ (Fonctionnaires de l’Etat) ส่วนข้าราชการในราชการส่วนท้องถิ่น (Fonction publique territoriale) และข้าราชการในราชการที่เกี่ยวกับสถานพยาบาล (Fonction publique hospitalière) การหักค่าตอบแทนให้คำนึงถึงระยะเวลาในการหยุดงานเป็นสำคัญ

* สหภาพข้าราชการที่จะหยุดงานประท้วง ต้องทำหนังสือแจ้งบุคคลที่เกี่ยวข้องล่วงหน้าเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 5 วัน ก่อนหยุดงาน โดยต้องระบุสถานที่ วันและเวลาเริ่มต้น ระยะเวลา และวัตถุประสงค์ของการหยุดงานประท้วงอย่างชัดแจ้ง หากไม่มีการแจ้งล่วงหน้า ผู้บังคับบัญชาอาจดำเนินการทางวินัย แก่ข้าราชการที่เข้าร่วมการหยุดงานประท้วงได้ ระหว่างช่วงเวลาที่ประท้วง คู่กรณีที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายมีหน้าที่ต้องทำการเจรจาตกลงกันเพื่อหาข้อยุติในเรื่องที่มีการเรียกร้อง

นอกเหนือจากหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการหยุดงานประท้วงที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว การใช้สิทธิหยุดงานประท้วงของข้าราชการฝรั่งเศสยังมีข้อจำกัดอีกหลายประการ เช่น

* ข้าราชการบางประเภทไม่มีสิทธิในการหยุดงานประท้วง เช่น ข้าราชการตุลาการ ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการกรมราชทัณฑ์ ข้าราชการทหาร ข้าราชการสังกัดการเดินอากาศ เป็นต้น

* ข้อจำกัดที่เป็นผลมาจากคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด (Conseil d’Etat) ในคดี Dehaene (ศาลปกครองสูงสุดอ่านคำพิพากษาเมื่อวันที่ 7 กรกฎาคม ค.ศ. 1950) ซึ่งมี 2 ประการ คือ รัฐบาลสามารถใช้มาตรการที่เหมาะสมในการยับยั้งการใช้สิทธิหยุดงานประท้วงที่ละเมิดหรือขัดแย้งกับความสงบเรียบร้อยของสังคม ซึ่งเป็นแนวความคิดเรื่องการให้บริการขั้นต่ำ (Service minimum) และการจำกัดสิทธิในการหยุดงานประท้วงกระทำได้โดยการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐบาล โดยการออกหนังสือเวียน หรือโดยคำสั่งของหัวหน้าส่วนราชการ

นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดยังได้วางแนวคำวินิจฉัยเกี่ยวกับเรื่องการหยุดงานประท้วงของข้าราชการไว้อีกหลายประการ เช่น การหยุดงานประท้วงเป็นสิ่งต้องห้ามสำหรับข้าราชการที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน และข้าราชการที่ปฏิบัติหน้าที่ใกล้ชิดกับรัฐบาล ภายใต้หลักเกณฑ์เรื่องความสงบเรียบร้อยของสังคม มาตรการจำกัดการใช้สิทธิหยุดงานประท้วงต้องไม่มีลักษณะที่เป็นการทั่วไปและมีผลบังคับใช้เป็นระยะเวลาที่ยาวนานเกินสมควร และศาลปกครองสูงสุด ยังควบคุมการใช้อำนาจจำกัดสิทธิในการหยุดงานประท้วงโดยการตรวจสอบว่า ผู้กำหนดมาตรการจำกัดสิทธิในการหยุดงานประท้วงเป็นผู้ที่มีอำนาจตามกฎหมายหรือไม่ และมาตรการจำกัดสิทธิในการหยุดงานประท้วงมีลักษณะที่ชัดเจน จำเป็น และเหมาะสมหรือไม่ อย่างไร

แม้ประเทศไทยจะมีแนวคิดที่แตกต่างจากประเทศฝรั่งเศสในเรื่องสิทธิในการหยุดงานประท้วง ของข้าราชการ แต่ประเทศไทยก็มิใช่ประเทศเดียวที่ไม่ให้สิทธิข้าราชการในการหยุดงานประท้วงอีกหลายประเทศ อาทิ เยอรมนี ญี่ปุ่น และสวิสเซอร์แลนด์ ก็มีแนวคิดเช่นเดียวกัน

ดารณี น่วมนา

สำนักพิทักษ์ระบบคุณธรรม สำนักงาน ก.พ.

มกราคม 2553